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Gut gemeint ist meist das Gegenteil von gut getan: Argumente gegen eine Zuckersteuer

Artikel Steffen

Von Jakob Steffen

Spätestens nachdem sie Großbritannien am 1. April eingeführt hat, ist die Diskussion um sie auch hierzulande wieder voll entbrannt: die Zuckersteuer. Im Vereinigten Königreich müssen – gestaffelt nach der Zuckermenge in ihren Erzeugnissen – Hersteller von Softdrinks seitdem eine Steuer entrichten. Schon länger zuvor hatte die Weltgesundheitsorganisation WHO wiederholt vor den massiven Gesundheitsschäden durch eine zu zuckerreiche Ernährung gewarnt und die enormen volkswirtschaftlichen Kosten dieses Überkonsums in den westlichen Ländern vorgerechnet.

Damit scheint den Befürwortern einer Zuckersteuer auch in Deutschland alles klar: Zucker sei ohnehin unnötig, führe nur zu vermeidbaren Gesundheitsschäden und werde im Übrigen von der Industrie oftmals sachfremd in vielen Lebensmitteln eingesetzt, weil er ein (zu) günstiger Rohstoff sei, dessen Süße anschließend sogar durch Säuerungsmittel wieder ausgeglichen werden müsse. Nur durch eine Steuer seien Hersteller und Verbraucher gleichermaßen von ihrer Zuckerabhängigkeit abzubringen.

Tatsächlich? Ich stimme der gesundheitlichen Diagnose ausdrücklich zu, wonach der aktuelle Überverbrauch von Zucker – gleichermaßen von Industrie und Verbrauchern, also Angebot und Nachfrage betrieben – zu hohen gesellschaftlichen Folgekosten führt. Die relevante Frage ist, ob eine Zuckersteuer das geeignete Mittel zur Beseitigung dieses Problems ist. Und da kommt eine volkswirtschaftlich-sozialpolitische Betrachtung gleich an mehreren Stellen zu einem anderen Ergebnis als die Befürworter der vermeintlich auf der Hand liegenden Besteuerung von Zucker:

Eine Zuckersteuer ist aufgrund der Markteigenschaften des Grundstoffs Zucker nicht geeignet, den Konsum insgesamt spürbar zu senken; sie führt bei der Industrie höchstens zu Ausweichreaktionen hin zu Zuckerersatzstoffen, die ihrerseits höchst gesundheitsbedenklich sind; und sie wirkt regressiv, d.h. sie belastet vor allem einfache Haushalte mit niedrigem Einkommen. Aber der Reihe nach.

Lasst die Industrie zahlen, dann werden gleich zwei Fliegen mit einer Klappe geschlagen – oder nicht?

Es ist ein weitverbreiteter Irrtum zumal im linken Spektrum der politischen Landschaft, dass eine Steuer, die beim Hersteller erhoben wird (gleichviel, ob es sich dabei um die böse Lebensmittelindustrie oder die noch garstigeren Banken handelt), nicht zu Lasten der Verbraucher ginge. Dabei ist den meisten Menschen klar: Eine Steuer, die die Kosten der Hersteller erhöht, wird mindestens anteilig an die Verbraucher mittels Preiserhöhung weitergereicht. Volkswirte unterscheiden deswegen sehr genau, wer eine Steuer ans Finanzamt abführen muss, und bei wem sie letztlich wirtschaftlich hängen bleibt (Steuerinzidenz).

„Stopp!“ rufen da die Zuckersteuer-Anhänger, es gehe ja gar nicht darum, lediglich die Weiterverwendung von Zucker durch die Industrie zu besteuern, sondern diese solle durch die Verteuerung des Rohstoffs ja gerade dazu gebracht werden, die Verwendung von Zucker insgesamt zu unterlassen oder doch drastisch einzuschränken. Es liege schließlich kaufmännisch auf der Hand, dass die Verteuerung eines Rohstoffs (oder „Inputs“) zu einem verminderten Einsatz desselben im Produktionsprozess führe.

Da stellt sich allerdings die Frage nach Ersatz-Rohstoffen. Klar, wenn Zucker der einzig mögliche Rohstoff in den betroffenen Produktionsprozessen wäre, dann bliebe den Herstellern tatsächlich nichts anderes übrig, als entweder die höheren Produktionskosten an die Verbraucher weiterzureichen (soweit der Wettbewerb dies zulässt) oder aber den Einsatz des Rohstoffs zu verringern. Der Haken ist nur: Es gibt eine stets wachsende Fülle an überwiegend künstlich erzeugten Zucker-Ersatzstoffen, die meist ihrerseits mindestens gesundheitsbedenklich, wenn nicht sogar ebenfalls gesundheitsschädlich sind. Das etwa von Getränkeherstellern bevorzugte Aspartame kostet gerade einmal 1/5 so viel wie Zucker. Mit der Einführung der Zuckersteuer im Vereinigten Königreich haben die meisten Hersteller prompt auf die Verwendung dieses und anderer Ersatzstoffe umgestellt, um der Zuckersteuer zu entgehen. Wie man es also auch dreht und wendet: Die Steuerinzidenz, also die faktische Steuerlast liegt stets beim Verbraucher, egal ob finanziell oder gesundheitlich. Wollte man das angebotsseitig verhindern, müsste man mit harten Quoten, also Rezepturvorgaben eingreifen – nicht, dass ich das befürworte.

Güter, deren Nachfrage steigt, wenn der Preis steigt – was ein schottischer Ökonom mit der Diskussion um die Zuckersteuer zu tun hat

Es ist völlig intuitiv, wird aber von den Befürwortern einer Zuckersteuer gerne übergangen: Damit eine Zuckersteuer, vergleichbar mit der Tabaksteuer, tatsächlich den gewünschten Effekt erzielte, müsste eine Preisänderung überproportional auf den Verbrauch durchschlagen. Also ganz simpel formuliert: Eine zehnprozentige Preiserhöhung müsste eine Reduktion des Konsums um deutlich mehr als 10% zur Folge haben. Warum? Volkswirte zerlegen die Effekte aus Preisänderungen in zwei getrennte Mechanismen, weil diese teilweise gegenläufig sein können: die sogenannten Substitutions- und Einkommenseffekte. Der Substitutionseffekt ist sozusagen die Fluchtbewegung weg von einem verteuerten Gut oder Rohstoff hin zu einem Ersatz („Substitut“).

Das Problem ist: Es gibt kaum perfekte Substitute. Nur weil der Kinobesuch deutlich teurer geworden ist, würden Sie doch nicht notwendig Schwimmen gehen, oder? Bei Zucker ist es nun so, dass der Substitutionseffekt nachweislich besonders schwach ausfällt, Preisänderungen also zu einer unterproportionalen Verbrauchsänderung führen, weil es sich aus Verbrauchersicht bei Zucker um einen Stoff des Grundbedarfs handelt – wir Volkswirte sprechen dann von einer preisunelastischen Nachfrage (Menschen mögen Zucker und empfinden ihn als Bestandteil ihres Grundbedarfs, ob er das objektiv nun sein müsste oder nicht).

Schaubild Giffen-Güter.pngDer Einkommenseffekt ist ebenso intuitiv: Jede Preiserhöhung/-verringerung senkt/steigert die Kaufkraft des Einkommens der Verbraucher; man kann sich mit demselben Einkommen einfach weniger bzw. mehr als zuvor kaufen. Typischerweise sind nun diese beiden Mechanismen gleichgerichtet: Der Substitutionseffekt z.B. bei einer Preiserhöhung stiftet zur Flucht aus dem verteuerten Gut an, während der Einkommenseffekt ohnehin einen nur mehr geringeren Verbrauch aus demselben Geldbeutel wie zuvor erlaubt (s. Schaubild).

Bei Grundbedarfs-Gütern wie Zucker allerdings tritt nun typischerweise eine unberücksichtigte Problematik auf, wenn sie mittels staatlichen Eingriffen verteuert werden: Ihr Verbrauch steigt mit sinkendem Einkommen (sog. inferiore Güter) und steigt überdies mit steigendem Preis (sog. Giffen-Güter); in beiden Fällen, weil der oben beschriebene Einkommenseffekt genau umgekehrt funktioniert, und im Fall des Giffen-Guts, weil dieser ‚verkehrte‘ Einkommenseffekt den Substitutionseffekt sogar überwiegt (s. Schaubild). Der Name rührt von dem schottischen Ökonomen Robert Giffen her, der dieses Phänomen im 19. Jahrhundert zum ersten Mal beschrieben hat.

Wie kann das sein? Weil insbesondere einkommensschwache Haushalte sich quasi weigern auf sie zu verzichten, selbst wenn sie teurer werden (die Motive spielen dabei keine Rolle), zehrt der Konsum von Bedarfsgütern notwendig einen relativ größeren Anteil ihres Einkommens auf als zuvor. Sinkt also ihr Einkommen (entweder durch eine direkte Reduktion oder mittelbar durch die Preiserhöhung von Grundbedarfsgütern), reduzieren sie zunächst ihren Konsum anderer Güter (bei wohlhabenden Haushalten tritt dieser Effekt dagegen kaum auf, weil sie nicht derselben Einkommensbeschränkung unterliegen). Im Ergebnis verändert sich die Nachfrage nach dem besteuerten Gut kaum oder sogar entgegen der beabsichtigten Wirkung: Die Steuer bleibt also voll im Einkommen der Haushalte hängen, weil diese nicht ausweichen können oder wollen.

Von mündigen Bürgern

Letzteres legt nun den Finger in die eigentliche Wunde: Warum ist die Nachfrage nach Zucker so starr? Und ließe sich das nicht ändern? Antwort: Doch, natürlich. Nur eben nicht mit einer Steuer. So, wie es mitnichten primär die Tabaksteuer war, die den Tabakkonsum hierzulande in den letzten 10-15 Jahren deutlich reduziert hat, sondern ein kultureller Mischeffekt aus sozialer Ächtung und einer regelrechten ‚Gesundheitswelle‘ in allen Lebensbereichen, so ließe sich auch der übermäßige Zuckerkonsum durch das Bewusstmachen des vollen Ausmaßes seiner gesundheitsschädlichen Folgen reduzieren. Dass diese Entwicklung längst im Gange ist, beweisen aktuelle Zahlen ausgerechnet wiederum aus Großbritannien und der Hochburg der Zuckerlimonaden, den USA: Dort ist der Verbrauch der ‚vollverbleiten‘ Varianten von Coca-Cola, Pepsi, Fanta etc. in den letzten Jahren mit zweistelligen Prozentraten zurückgegangen – ganz ohne Zuckersteuer. Umgekehrt sind die Ergebnisse bei der praktischen Umsetzung von ‚Gesundheitssteuern‘ wie der Zuckersteuer eher ernüchternd. Das prominenteste Beispiel ist eine Steuer, die Dänemark 2011 auf die Verwendung gesättigter Fettsäuren (Fritten, Burger, etc.) in Lebensmitteln einführte, und nach nur einem Jahr bereits wieder zurücknahm; diese hatte nachweislich das Konsumverhalten nicht nennenswert verändert und unbeabsichtigt die Kaufkraft einkommensschwacher Haushalte geschmälert.

Welche Alternativen bestehen? Räumt man der Eigenverantwortlichkeit der Bürgerinnen und Bürger wenigstens einen gewissen Stellenwert ein, lautet die Antwort: Information. Befürworter einer Zuckersteuer behaupten gerne, die Steuer sei schon deshalb alternativlos, weil die Möglichkeiten der Verbraucherinformation bereits ausgeschöpft seien und zusätzliche Maßnahmen jedenfalls nicht den gewünschten Erfolg brächten. Doch erstens greift diese Argumentation in unseriöser Weise dem Ergebnis vor (bevor weitere Maßnahmen zur Verbesserung der Transparenz bei Inhaltsstoffen von Lebensmitteln nicht versucht wurden, kann man kaum eine Aussage über ihre Wirksamkeit treffen), und zweitens lässt sie einen unangenehmen Hang zum Paternalismus erkennen – der Anmaßung des Staates also, z.B. in gesundheitlichen Fragen den vermeintlich etwas begriffsstutzigen Bürgerinnen und Bürger in ihrer Entscheidung vorzugreifen.

Denkbar wäre z.B. eine Etikettierung von Lebensmitteln vergleichbar den prominenten Aufdrucken auf Tabakwaren, die klar und ohne Umrechnungsakrobatik auf die Packungsgröße bezogen zum Ausdruck bringen, wie viel Zucker man da gerade zu sich nimmt, und welchem Anteil des Tagesbedarfs das entspricht. Es wäre doch erstaunlich, wenn etwa der fettgedruckte, große Hinweis auf einer Literflasche Cola, dass man damit 1/3 seines Tagesbedarfs an Kalorien deckt, zu keinerlei Veränderung des Konsumverhaltens im Zeitablauf führte. Etwas Ähnliches ist mit der sogenannten Lebensmittelampel schon mal versucht worden, die auf europäischer Ebene mittels einfacher Bildsprache in grün, gelb und rot den Salz- und Zuckergehalt zum Ausdruck bringen sollte. Doch die Lebensmittellobby hat sie einstweilen erfolgreich abgewehrt. Diese vehemente Gegenwehr hat einen Grund: Derartige Maßnahmen würden die Lebensmittelbranche wesentlich stärker in der Wahl ihrer Zutaten und Rezepturen treffen als eine Steuer, die dagegen nur zum oben beschriebenen Ausweichverhalten führt.

Solange also der Weg einer plakativen Informationskampagne nicht mit dem notwendigen Nachdruck beschritten worden ist, ist es mindestens verfrüht, nach zusätzlichen Steuern zu rufen – und aus den genannten Gründen sogar sozial ungerecht.